一、引言

　　我国确立制度，从表面上看是一种制度移植，究其深层原因，是多种经济成分发展、社会财富增多以及市场经济发展的必然结果，有庞大的市场需求存在。《信托法》所确定的信托制度，有广阔的用武之地。现在需要我们居高望远，用开拓的思路、宏观的眼光来看待信托、发展信托事业。

　　只有充分认识信托的基本功能和独特价值，真正地关注信托、扶持信托、运用信托，充分认识信托业的应有地位，才能充分发挥信托制度在我国社会发展和经济建设中应有的独特作用。三十多年来，中国信托发展的历程，的确可以说是坎坎坷坷、曲曲折折、跌跌宕宕、起起伏伏。每当回首中国信托风雨前行的这段崎岖路程，都不禁令人产生一种异样的感慨和遗憾。

　　信托对于奉行大陆法系的中国来说，毕竟是尚感陌生的舶来品，需要有一个逐步本土化吸纳和接受的过程。历史经验证明，凡是一哄而起的事情，总难免会泥沙俱下，有必要对发展中暴露出的各种问题进行有针对性的总结。信托制度是一块在我国仍未被充分开掘的“金矿”，但它已经锋芒初露，随着经济和社会的发展，它必将愈发熠熠生辉。

　　二、《信托法》几经审议:乐极生悲与否极泰来

　　回顾当年的《信托法》审议程序，可谓是一波三折，有时是乐极生悲，有时是否极泰来，总之是苦尽甘来。其中有不少值得回味的事情，至今令人难以忘怀。

　　“乐极生悲”的典型故事是：1996年，《信托法》草案在八届全国人大常委会第23次会议的审议过程较为顺利，这令所有的起草组成员以及信托业内人士沉浸在喜悦之中，大家对草案的进一步完善和《信托法》的早日出台充满了信心，因为有了“一读’势必就有”二读“。然而，1997年，国务院法制局向国务院提交了《关于<信托法（草案）>有关问题的报告》，该报告同意就信托基本关系制定《信托法》，但认为关于信托投资公司的立法条件尚不成熟，建议由国务院先行制定或其他。这是一项举足轻重、几乎具有颠覆性的意见，实质上改变了整个信托立法的进程，逼使《信托法》草案面临着结构重大调整的命运抉择。此后，有关方面在“如何正确认识中国信托业发展状况”、“如何处理和对待已经进入全国人大审议程序的法案”、“《信托法》草案如果不对信托投资公司做出规定是否还具有现实意义”、“信托业的发展是否可以通过行政法规或其他规范性文件得到规范”等问题上，产生了重大的分歧和异议。由于这些分歧和异议没有得到及时、妥善的解决，再加上信托业长期处在清理整顿状态，《信托法》草案由此被搁置起来，《信托法》也未能按规划在八届全国人大常委会任期内获得通过。

　　“否极泰来”的典型故事是：2000年，《信托法》草案竟被提交至九届全国人大常委会第16次会议进行第二次审议，这距离第一次审议已经过去近四年。而这近四年，对于信托业界和法律界的不少人士而言，他们应该是在期盼和焦虑中度过的。不过他们也始终坚信《信托法》草案，在经历了四年磨砺和艰苦等待之后将有希望会很快出台。毕竟，当时的信托关系已经陆续发生，信托业急需规范，行业发展的强烈需求正在逐渐消弭《信托法》立法过程中的障碍，《信托法》的出台似乎已经成为一件众望所归、指日可待的事情了。然而，正值《信托法》草案的“二审”工作顺利推进时，一个不经意的“历史插曲”给大家的热切希望浇了盆凉水，并使《信托法》草案再次经历被搁置的命运。由于《信托法》草案是在八届全国人大常委会任期内进行初次审议的，起草工作组当时已对信托立法的背景和理由做出了详细说明，因此在九届全国人大常委会对《信托法》草案进行二次审议时，起草工作组仅就草案“不对信托业做出规定的理由”进行了补充说明，而未对草案规范信托基本关系的必要性做出详细且充分地阐述。但是，新一届全国人大常委会的组成人员并不了解《信托法》草案的提出背景和修改过程，参加审议的部分同志对“制定《信托法》的必要性”、“《信托法》对信托业整顿的规范作用”、“《信托法》的针对性和适用范围”等问题产生了疑问，这使得“二审”未能如愿通过。虽然《信托法》草案再次被搁置，并成为“跨世纪”的立法任务，但值得庆幸的是，第二年（2001年）草案“再审”通过并顺利颁行，这次的“历史插曲”也算是有惊无险，好似命运与大家开的一个小小玩笑。

　　在《信托法》的数次审议过程中，还有很多“惊心动魄”的故事。虽然过程很曲折，但结果还算满意，毕竟《信托法》最终成功地颁布和施行了，这对我国的法制体系建设、信托制度发展而言，本身就是一个奇迹般的促动和完善。

　　三、《信托法》立法模式选择及其“争鸣”

　　一部《信托法》历经八年的起草、修改和审议，其中关于信托基本关系的条款，是大家有共识的，也是《信托法》中必不可少的重要内容。但是，由于当时信托业发展得不成熟和不规范，并且不断暴露问题又屡屡经受清理整顿，因此《信托法》草案中，要不要规定“信托公司”一章，就成了拖延《信托法》草案再次审议的争论“焦点”。

　　中途改变《信托法》草案的内容结构，这或许是拉长信托立法过程的决定性事件，也是一个颇有讨论和回味价值的有趣话题。应该说，当时是有部分同志赞成“分别”或者说“单一”立法，而全国人大财经委则一直是赞同“统一立法”的，《信托法》起草组的各位同志则是“统一立法”的积极推动者和实践者。

　　1、全国人大财经委提出统一立法的《信托法》草案，并积极推进和争取这一立法模式的实现。

　　第一，当初起草《信托法》的主要目的和出发点，就是对信托公司经营行为进行规范，同时也希望对已经出现的某些特种信托，诸如证券投资信托、信托的无序状态进行规范。坚持信托“统一立法”，这完全是秉承制定《信托法》的初衷，希望通过《信托法》的制定，能有助于推进我国信托公司的进一步规范发展。信托公司毕竟是我国信托制度实施的最大载体和信托发展的最主要模式，在某种程度上说，拯救信托公司就是拯救信托制度在中国的发展命运。如果《信托法》中不包含对信托业的规范，仅仅制定“信托基本关系法”，那就违背了信托法立案的初衷，也失去了制定《信托法》的现实意义和针对性。

　　第二，在《信托法》草案中，如果不包含对信托业的规范，那么不论草案审议通过与否，都会因为我国立法程序的诸多环节和审慎机制，而把急需对信托业的法律救济与规范，推至遥遥无期。其结果将是我国信托业发展中一些迫切需要解决的问题，仍然得不到解决，从而致使作为信托受托人的信托投资机构，长期处于没有法律保障的不规范状态。另外，《信托法》的实施效果也会因缺少实施载体而大打折扣。

　　第三，信托业是信托基本关系在某一领域的应用和体现，明确信托基本关系是规范信托业的前提和基础，对信托公司做出明确规定则是落实和细化信托基本关系的重要体现，二者相辅相成，进行统一立法具有现实必要性。

　　第四，“统一立法”已有先例，《保险法》就是将保险民事关系与规范机构二者合并起来立法的，因此《信托法》采用“统一立法”也并不显得突兀。

　　第五，节约立法成本。

　　第六，可尽早满足规范发展信托业的法律需求。规范发展信托业，急需“信托业法”出台，而鉴于我国立法程序繁琐和漫长，如果在《信托法》中不涉及对信托业的法律规定，那么，规范发展信托业急需的“信托业法”，将无限期被拖延。果不其然，《信托法》出台已经10年过去了，而“信托业法”在哪里？至今仍是无影无踪。

　　第七，全国人大常委会的委员们以及其他有关方面的专家学者，并没有对“统一立法”的《信托法》草案表示出明显异议。

　　《信托法》起草组当时也列出了上述一些理由，还是一再地想说明：对“一读”的《信托法》草案内容和框架“大动干戈”，似乎并没有太大的必要性。总之，“孩子总是自己家的好”，这也是人之常情。我们在推动“统一立法”方面已经尽力了，问心无愧。

　　2、反对信托“统一立法”的声音，实际上有很多值得重视的理由。

　　首先，信托基本关系的规范属于民事法律规范，而信托业的规范则属于行政法的范畴，将调整不同社会关系和具有不同性质的规范纳入同一部法律之中，则会显得难以协调。

　　其次，当时我国的信托投资公司正在进行整顿，信托业的制度规范中存在许多不确定的因素。加之信托业作为当时的一个幼稚产业，面对我国即将加入WTO、外资金融机构的竞争、国内其他金融机构渐进地实施混业经营等新情况，在相当长的一段时期内会处于变动之中。从法律的稳定性来讲，我国制定“信托业法”的时机并不成熟。

　　再次，分别立法符合世界成文信托立法的趋势。无论是英美法系的国家，还是大陆法系的国家，都倾向于采取以规范信托关系的《信托法》为信托基本法，同时对信托业和特别信托业务采取专门立法的立法模式。

　　最后，来自国务院层面的意见，认为国家正在对信托投资公司进行清理整顿，信托业的立法时机和条件并不成熟，并且明确指出“不宜过早对信托机构进行立法”，使得信托“统一立法”几乎变得不可能。

　　基于上述反对理由，《信托法》草案离开了“统一立法”的轨道，最终朝着“分别立法”的方向前进，即先制定主要规范信托基本关系的《信托法》，而信托业则由国务院或其有关部门先行制定行政法规或行政规章予以规范，待条件成熟时再制定《信托业法》。

　　不过，对特种信托（例如证券投资信托），已纳入《证券投资基金法》规范。其他的信托业务何时能得到法律规范，能得到什么样的法律规范，至今谁也很难说得清楚。

　　实事求是地讲，对《信托法》内容框架认识上的分歧，改变了中国信托立法原先设想的轨迹。而归根到底，还是源于对中国信托机构是善良，还是罪恶；是功劳，还是过错，这些在认识上存在明显分歧。

　　3、《信托法》立法模式的“争鸣”经历了一段时间，其认识分歧使信托立法进程被搁置下来，这也是《信托法》跨越两届“全国人大”、历经八年方才颁行的主要原因之一。

　　《信托法》草案“一读”之后，经历了长达几年奋力争取、苦苦等待和令人难熬的日子。付出的辛勤努力达不到预期结果，甚至有半途而废的可能，总是令人耿耿于怀、难以心安。全国人大财经委《信托法》起草组为此召开了多次研讨会，阐述了一些观点，发表了一些意见，和有关方面进行了沟通，尝试了多种努力。鉴于信托基本关系和信托业进行统一立法，这确实难以形成共识，而信托业界人士又急盼《信托法》出台，同时考虑到日本、韩国以及我国台湾地区都是“分别立法”的现实情况，全国人大财经委经过慎重考虑，最终同意并支持把《信托法》的调整范围确定在信托基本关系的规范方面，对信托业采取另行立法规范的模式。

　　由此，以规范信托基本关系为主的《信托法》草案的再次审议，应该说变得畅通无阻起来。当然，与信托公司直接相关的所有章节条款，也自然从《信托法》草案中删除了。

　　4、历史已不允许我们再假设，但我们可以对《信托法》立法模式“争鸣”的这段历史进行总结和讨论。

　　当年，我是主张“统一立法”的，在过去的18年（1993年至2011年）里一直还是倾向于“统一立法”。但任何事情都难以完满无缺。事实上，几乎每部法律都是妥协和折中的产物。没有妥协，就没有进步；没有宽容，就没有和谐。

　　为了《信托法》早日顺利出台，全国人大财经委抛弃了原来坚持的意见，这有助于推动“信托法草案”尽早变为正式的《信托法》。

　　当然，掩卷思考，联想到信托机构这几年的业务实践，放弃信托“统一立法”的初衷，也未免有些缺憾之感。

　　第一，当时提出我国信托立法的初衷和最大目的就是规范信托业的发展，如果放弃了对信托机构行为的原则规定，即使猴年驴月另立“信托业法”，也未必能真正满足这一需求。后来，、中国银监会多次为信托业制订行政规章，并且不断修订和补充，但始终难以在《信托法》以外的任何一个规范性文件里，明确信托业的功能定位、经营规则以及刑责追究。

　　第二，《信托法》颁行至今已过去10年，不仅《信托业法》的起草工作尚没有音讯，而且曾经提上日程起草的《信托机构管理条例》也已中途夭折。现在关于信托公司的法制要求，基本上停留在行政规章的层面，这具有相当大的不稳定性。由此可见，当年对信托业立法进程和立法成本的担忧，看来也并不是没有一点道理。

　　第三，由于我国信托制度的发展主要集中于营业信托领域，即体现在信托公司身上，而民事信托和公益信托的发展，基本上处于空白或摸索阶段。采用“分别立法”模式的《信托法》，因缺少对信托业的直接规范，又难以在其他领域“大显身手”，所以致使其10年来所发挥的直接适用力是相当有限的，实在有“束之高阁”之嫌。

　　由此，当我们再次审视信托公司这些年的发展历程以及信托制度在我国的推广应用水平，总觉得当年把《信托法》从“统一立法”矫正到“分别立法”的轨道上，虽然有不少硬道理，但也并非最优方案。如果设想当时，再发扬一点信托立法的民主性和对其他参与方的尊重性，经过更充分的讨论和交流，或许还能找到一条更优化、更务实、更具前瞻性的信托立法路径。

　　四、《信托法》的美中不足

　　《信托法》是我国确立信托制度的里程碑，迈出了我国发展本土信托的历史性一步。但法律毕竟是各有关方面博弈的结果和妥协的产物，我国《信托法》也存在不少“美中不足”的地方。

　　《信托法》确定了一个十分新奇而又为现代国家普遍采用的财产管理制度。可以相信，这个制度将为财产的有效管理、资源的优化配置开拓广阔的实施空间。凡事都不可能尽善尽美，《信托法》存在诸多“美中不足”也很正常和可以理解，因为毕竟缺少制度基础、习惯和经验。应该说，《信托法》的最大“缺憾”，是在于对信托业的规范作用没有体现出来，使得当初的信托立法目的并未真正实现，这也在很大程度上减弱了《信托法》的法律适用力和社会影响力。当然，从《信托法》的具体内容来看，还有一些非常值得考究，甚至需要修改和充实的条款：

　　第一，第10条关于“信托登记”的规定，“不补办则不产生效力”显得过于绝对和严厉了，既与国际通行的信托立法模式不一致，也在一定程度上脱离了信托实务的需求。

　　第二，第11条关于“信托无效”的规定，有些情形不宜列入“无效”的范畴，应该明确区分信托成立与信托生效的界限，并考虑“无效”认定对信托实务的消极影响。

　　第三，第17条关于“禁止强制执行信托财产”的规定，应该明确哪些是禁止的对象以及主要情形、适用程序等。

　　第四，第22条关于“委托人的撤销权”的规定，应明确委托人行使撤销权的限制性条件，尤其应考虑委托人行使撤销权对信托存续以及对受益人的影响。

　　第五，第27条关于“禁止受托人将信托财产转为固有财产”的规定，没有必要在《信托法》中具体规定，受托人“侵夺”信托财产的后果，应该是其他民事法律或刑事法律的适用情形。

　　第六，第30条关于“受托人转委托”的规定，似乎施加给受托人的限制以及责任未免显得太重了，应该明确受托人转委托的特殊情形以及承担责任的边界，尤其应指出转委托人的法律责任。

　　第七，第40条关于“选任新受托人”的规定，这应该尽可能交由法院处理。

　　第八，第43条关于“受益人”的规定，应该明确胎儿以及无权利能力的组织团体也在受益人的范畴之内。

　　第九，关于公益信托，第62条、第63条等条款对公益信托的设立和目的，做出的规定似乎过于严格和苛刻。如此规定，有可能影响对公益信托的推动和发展，确实值得深思。

　　另外，《信托法》第4条“受托人采取信托机构形式从事信托活动，其组织和管理由国务院制定具体办法”。该规定应该更加明确和具体，否则法人受托的模式就等同于信托公司模式，金融信托与非金融信托的界限也几乎不存在了，这是否有利于推动信托事业的发展则是需要考虑的。

　　五、结语

　　通观三十多年来信托机构的发展历程，似乎给人留下这样一个印象：每当国家经济发展过冷、需要刺激加温的时候，信托投资机构往往受到关顾，从而享受到比较宽松的生存环境；每当国家经济发展过热、需要调整降温的时候，信托业就往往首当其冲，受到清理整治，其生存环境就变得十分严峻。

　　信托机构就像大地的青草：“野火烧不尽，春风吹又生”。应当承认，社会上对信托机构的功过是非，长期以来在认识上存在着种种歧见。但是，不管怎样，难以否认一个客观事实，即三十多年来，中国信托业毕竟有了很大的发展和进步，尤其是《信托法》颁布实施之后，信托的体系已经初现雏形，信托的社会普及度和认可度有了较大提高。

　　目前，信托机构经过清理整顿，在数量上虽然已经大为减少，但资产质量和盈利能力都处于上升状态。更可喜的是，行业内外都认识到了信托的创新性、灵活性以及信托机构牌照的“可贵性”和“稀缺性”。这自有其道理！信托业在中国的黄金时期可以说才刚刚开始，信托制度将在更广泛的领域里发挥不可替代的作用，其发展前景必将更加宽广。

　　另外，法律应该是“实践的法律”，《信托法》也应该从信托实践中来、再到信托实践中去，当年由于缺少信托实践的充分支持，信托立法走得很艰难，也不可避免地遇到了一些弯路；但是，最近的十年里信托实践是积极且富有成效的，已经积累了本土的信托经验。业界呼吁，根据信托展业的实践经验，及早修改和完善《信托法》，不仅很有必要，而且具有重要意义。

　　

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