——对我国' 银行监管战略与有效监管问题的研究
文/刘晓勇
编者提示：我国银行监管应尽快实现三个转变：目标定位从注重安全性向安全性与效益性并重转变，目标实现模式从主要依靠政府规制向充分利用市场约束的监管转变，监管有效性从注重监管银行向同时关注监管治理转变。
作为公共产品，有效的银行监管不能完全由市场所提供，它与有效的宏观经济政策相结合构成一个国家金融稳定的关键因素。关于国际金融危机原因或根源的反思，有诸多解说，普遍认同的原因之一是金融监管的有效性出了问题，而美国的金融监管一直以来被许多国家奉为楷模。由此也促使人们更加广泛、深入地反思国际和本国金融监管体系。本文拟从银行监管战略管理的角度，对我国银行监管战略与银行监管有效性相关问题进行探讨。
战略的基本含义与银行监管战略
战略的核心含义是目标定位和目标实现的模式。监管不同于监督，也不同于管理，它并非是监督和管理两个词的内涵的简单叠加，而是有其特定的含义。考虑到监管权力作为典型的公共权力，应当受到公法的规制，并且，监管不是单纯的执法，应当具备主动干预性。因此，可以将监管界定为：政府专门机构为实现特定目标，依法采取措施，对一定领域或行业予以主动干预和控制活动的总称。相应地，将银行监管界定为：银行监管机构为实现银行监管目标，依法采取措施对银行业的主动干预和控制活动。
基于上述战略的核心含义与银行监管的定义，本文将银行监管战略界定为：银行监管的目标定位与目标实现模式。
银行监管目标是银行监管制度安排的基本问题和出发点。关于银行监管的目标定位，有多种选择。消费者主权理论认为监管的核心是保护消费者，银行监管的目的就是保护存款者利益。管制经济学认为，政府提供的银行监管是公共产品，具有非排他性，目的是降低信息不对称和减少负外部性的影响，提供公共产品服务。还有人认为，银行监管的目的是保证银行体系的公平竞争和效率，保证市场机制有效运转。其他选择还有维护宏观经济稳定、打击金融犯罪等。《有效银行监管的核心原则》（以下简称《核心原则》）从三个层次对银行监管目标进行了描述：其一，“监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心，以降低存款人和金融体系的风险”；其二，“银行监管还应努力建设一个有效的、充满竞争性的银行体系，这一体系能以合理的成本提供良好的金融服务以满足公众的需要”；其三，“监管的责任，是确保银行稳健经营并保持足够的资本和储备抵御业务风险”，即，银行监管的目标是保持金融体系的稳定性和安全性，同时，兼顾银行体系的竞争性和效率性。
银行监管的目标实现模式，涉及在明确银行监管目标的基础上，具体应当监管什么、由谁监管以及如何监管等银行监管重大问题的制度安排和工作机制。《核心原则》总结归纳了有效的银行监管应当遵循的25条基本原则，实际提供了一个七要素监管框架。第一，前提条件。监管机构应该有明确的授权和足够的资源与专业能力（原则1）；第二，市场准入。监管机构通过发照和资格审查，把不符合条件的银行和个人排除在银行业市场之外（原则2-5）；第三，制定规则。监管机构通过建立符合国际惯例的审慎规章（原则6-15）并要求银行机构遵循；第四，持续监管。监管机构通过进行现场检查和非现场监管等方法对已经设立的银行实施持续监管（原则16-20）；第五，信息要求。为了保证发照和日常监管的有效性，监管机构必须要求银行提供符合审慎、持续会计准则要求的统计信息（原则21）；第六，纠正措施。监管机构有权对违规的银行和个人进行处罚从而使其合规审慎经营（原则22）；第七，有效监管的合理延伸还应当包括跨境监管和并表监管（原则23-25）。
我国银行监管战略之目标定位
从国外来看，银行监管目标大体可以分为三类：一是美国，根据《美国联邦储备银行法》，制定该法的目的之一是“建立美国境内更有效的金融规制制度”。具体则有四个目标：维持公众对金融系统的信心；建立有效和竞争的金融系统服务；保护消费者、存款人和投资者；允许金融体系适应经济的变化而变化。二是加拿大、德国、法国、日本、韩国、新加坡和我国台湾。重点在于维护金融体系的正常运转，从而促进经济的发展。三是英国、新西兰和我国香港特别行政区。主要侧重于对存款人的保护和金融体系的有效运转。
我国的银行监管目标，政府的相关政策曾经表述为：“金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款人、投资才和被保险人的合法权益”。2003年12月27日，全国人大常委会第六次会议通过《中华人民共和国银行业监督管理法》，该法第三条规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。”可见，从战略层面讲，我国银行监管有两大监管目标：一是安全性目标，即促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心；二是效率性目标，即保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。
银行业是全世界受到政府规制程度最重的行业。然而，如同价格扭曲可能从根本上毁坏重要的经济发展制度一样，缺乏有效性的银行规制，缺乏合理的银行监管制度安排，或者说具体讲，监管目标定位不准、监管工作模式不合理不仅会导致资源的浪费，更可能对监管有效性造成长期的破坏性影响。
关于我国政府监管的主要问题，周汉华在《监管制度的' 法律基础》一书中，从确定政府监管边界的角度，作了深入的分析。其中特别指出，面对市场无序与监管乏力的现状，监管机构在公众与其他各种社会压力之下，很容易走向另一个极端，陷入过度监管的恶性循环。过度监管之所以会导致恶性循环是因为：第一，过度监管必然导致市场主体守法成本过高，超过临界点之后会降低其守法的激励，甚至可能导致整个威慑失灵。第二，过度监管必然导致监管的范围、程序扩大，无法突出监管的重心，集中资源解决主要问题。同时，如果对解决特定问题的监管目标设定过高，期望完全解决问题或实现零风险，势必不计成本，为细枝末节耗费大量的监管资源，违反监管的基本规律。这样，必须出现问题转移，使其他大量客观存在的问题无法在监管目标排序中得到足够的重视。第三，过度监管必须会养成过于依赖强制性监管手段的习惯，逐步丧失采用其他政策手段与工具来实现监管目标的能力。第四，过度监管必须导致执法者权力过大，容易出现权力滥用。结果，监管机构权力越大，获利越多，离有效监管的目标越远。第五，过度监管必须会抑制市场机制与其他社会调控机制的形成，使其无法分担公共治理的责任。第六，过度监管很有可能导致多个部门监管重点不统一，相互争夺权利或推卸责任，出现人为的监管真空或者职权交叉，影响监管的有效性和市场秩序。
《核心原则》指出：在监管所提供的保护和金融中介的成本之间存在着矛盾。对银行和金融体系降低风险的要求越高，监管的内容就越细，所需的成本就越高，最终势必对创新与资源配置造成负面影响。因此，银行监管必须关注监管成本问题。
我国银行监管战略之目标实现模式
' target='_blank' >沈联涛先生曾经提出“金融监管的目标是通过影响中介人的行为，以实现政策目标”，并将监管过程概括为“政策目标
流程
政策结果
政策检讨”。其中，流程指监管的过程，包括监管对象、事项、方式和程序。银行监管的对象、事项、方式和程序，即构成银行监管战略的目标实现模式，其中包含监管者据以履行监管职能、实现监管目标的监管方式与方法。
从监管对象来看，近年来，一些市场经济国家的银行监管对象发生了两个重要变化。一是随着全球金融业混业经营趋势的出现，银行监管的对象逐步扩展到那些业务性质与接近或近似于银行的金融机构。二是20世纪70年代以来，各国银行机构海外分支机构业务不断扩展，金融产品种类迅速增加，金融服务自动化程度迅速提升，网络金融出现，各国银行当局意识到，要客观评价一家机构的资产状况和风险程度，必须对其全部业务活动、对机构全系统和经营活动全过程进行综合监管，因此，并表监管方法得以应用和推广。
从监管事项或内容来看，主要有六个方面：一是市场准入（包括兼并收购和对外投资） ；二是业务范围 ；三是风险控制（主要是贷款集中度、国家风险、外汇头寸、衍生产品等） ；四是流动性要求；五是资本充足率和风险损失准备；六是危机处理（包括对个别银行机构危机的处理和银行系统风险控制）。
从监管方式来看，可分为规制（regulation）方式与监督(supervision)方式两方面。规制方式比较典型的有两种，一是灵活性规制方式，以1997年10月FSA成立之前英格兰银行的规制方式为典型代表；二是规范化规制方式，典型代表是美国。 目前，这两种规制方式出现了融合的发展趋势。
我国现有的银行监管工作模式，可具体化为监管规则、准入管理、持续监管和纠正措施四个方面：第一，监管规则，即体现监管目标要求的监管规则体系。监管规则既要有利于加强风险监管，维护银行体系稳定，又要防止立法偏好下的过度规制和过度监管而损害市场效率。关键是要根据监管目标定位，建立合理的监管法规框架和确立规范的监管政策制定规程，提高监管规则的有效性和规则执行的有效性。监管规则（具体体现为监管法规和监管政策）的内容主要包括准入管理规则、持续监管规则和纠正措施规则。监管规则应根据监管目标的调整趋势不断更新和完善。第二，准入管理，主要是通过行政许可手段，将不善经营者或恶意经营者，以及不合格的投资者挡在银行业市场之外，同时，不许可银行经营超过其承受能力之外的高风险业务。具体包括：对银行业机构设立、变更、并购的许可，对股东资格和股权变更的许可，对高管人员和董事任职资格的核准，对银行业务范围的许可等。第三，持续监管，是监管者对银行机构是否遵循监管规则进行核实的方法，主要包括以“现场和非现场监督”为核心的四种银行监管手段。即：与银行管理层保持经常性接触，具备在单一和并表基础上收集、审查与分析银行统计报告及统计报表的手段（即非现场监管），能够通过现场检查或利用外部审计师对监管信息进行核实（现场检查），对银行进行并表监管。第四，纠正措施，是在核实监管规则未能得以遵循时监管者可以行使的正式监管权力。《核心原则》之原则22明确指出：银行监管者必须有足够的权力或手段，以便在银行未能满足审慎要求，违反监管规定，或当存款人受到威胁时，能够及时采取纠正措施。在紧急情况下，这些措施包括撤销银行执照或建议撤销其执照。这就要求，在监管者经核实发现银行未能遵循监管规则时，必须有足够的手段通过监管行动予以纠正。我国银行业监管者采取纠正措施的监管权力主要体现在《银行业监督管理法》第三十七条。
我国银行监管战略管理的转变路径
战略的核心含义包括目标定位和目标实现模式，战略管理则是保证目标定位清晰合理以及目标实现模式健全有效的动态过程。从提高我国银行监管有效性的角度出发，为了保持我国银行监管目标的清晰合理，保证监管目标实现模式的健全有效，我国银行监管战略管理应尽快实现三个转变：
目标定位从注重安全性向安全性与效益性并重转变。银行监管的有效性，一方面体现在银行体系的稳健性和安全性，另一方面表现为银行业的市场效率或银行业机构的经营效益。市场经济中，是否具有竞争力决定一家银行能否生存与发展。经济全球化背景下，中资银行竞争力的强弱更是直接关系到国家的金融安全和社会的长治久安。为此，银行监管目标既要注重银行体系的安全和稳定，也要注重银行业市场的效率和效益。银行监管应当减少风险损失与增进市场效率并举，既要通过防范金融风险减少银行损失，保护存款人利益，也要通过支持银行发展提高市场效率，优化资源配置。
目标实现模式从主要依靠政府规制向充分利用市场约束的监管转变。随着信息技术的进步，金融市场的扩展，银行与非银行界线的模糊，以及新产品创新的层出不穷，银行业处于不断变化之中，传统的监管结构，包括对银行经营范围的限制以及对资本和流动性要求的控制等，已经难以与这种更具竞争性和动态的环境相适应，市场约束必然越来越多地替代银行规制。
为此，银行监管方式要从主要依靠政府规制转向更加注重市场约束的监管，具体包括以下几点：第一，监管规章应当借鉴国际标准，监管人员的素质和专业水平应当适应全球市场标准的变化；第二，更多注重市场价值而非规制过程，并且不断改进信息披露标准；第三，强化信息披露，强化存款人和债权人对监督银行审慎管理的激励；第四，鼓励评级机构的发展及其作用的发挥；第五，更多地由监管当局制定和实施最低标准的规则（如资本充足要求）和指引（如风险管理指引）以替代直接监管；第六，建立单个银行的退出机制，并让存款人承担一定损失；第七，建立对违规银行严厉的处罚措施和对问题银行严格的处置战略。
监管有效性从注重监管银行向同时关注监管治理转变。监管治理是关于银行监管（主体）模式，以及监管机构内部运作的制度安排，包括为监管职能的有效实施而赋予监管机构的法律地位和监管资源等。关于监管治理的问题，Stigler(1971)和Posner(1974)进行了描述，他们指出了官僚机构的自身利益，从理论上对利益集团如何最有效地组织起来使自己的声音受到关注进行了政治经济学分析。他们置疑“规制的设立是为了维护公众的整体利益”的说法，认为规制可能会被市场的现实占有者作为设置准入障碍和破坏市场竞争的工具。为了保证监管目标定位合理、目标实现模式有效，首先必须建立良好的监管治理，有效地解决监管机构自身利益与公众利益的冲突问题、“监管者俘获”和寻租问题。具体来讲：一是要研究和确立银行监管战略，并且按照监管战略的要求改革监管组织架构；二是建立监管问责制度，规范监管重大问题的议事规则与决策程序；三是改进人力资源管理、薪酬制度和财务制度，吸引和挽留高素质的监管人员；四是建立和完善监管规则的制订和后评价制度，以及准入管理、持续监管、纠正措施的监督评价制度；五是建立先进的监管信息管理系统，为银行监管和对监管者监督提供基础支持。
（作者为金融学博士后、中国' target='_blank' >银行业监督管理委员会法规部副主任，本文纯属个人观点，与所在单位无关）